中国民航的改革和发展

中国民航总局副局长 高宏峰

中国实行改革开放政策以来，经济持续快速增长，对外开放不断扩大，国际贸易和交往日益频繁，人民生活水平显著提高，中国民航事业也取得了长足的发展。

———航空运输持续快速增长。2003年，中国民航运输总周转量（不含香港、澳门和台湾）达到171亿吨公里，旅客运输量8759万人，货邮运输量219万吨，分别比1978年增长54倍、36倍和31倍，年均增长速度分别达到18％、16％和16％。运输总周转量的增长速度是同期世界民航增长速度的3倍多，其在国际民航组织缔约国中的排位，已由1978年的第37位上升至2003年的第5位；旅客周转量也由第35位上升到第5位。2003年，中国民航运输总周转量仅次于美国、德国、英国和日本，若加上港、澳地区的业务量则排名第2位，中国已成为世界民航大国。

———航空安全水平逐步提高。中国民航始终坚持“安全第一、预防为主”的方针，狠抓安全管理不放松，航空安全水平不断上升。全行业运输飞行二等或重大事故万时率由上个世纪70年代的0．192下降到80年代的0．098，90年代的0．021，进入21世纪后的几年已下降到0．014。最近两年来，从2002年“5·7”事故到目前，运输航空已经连续安全飞行近500万小时，创造了历史最好纪录。

———航线网络不断扩展。到2003年底，中国民航定期航班航线总条数达到1155条，航线里程（不重复距离）174．95万公里，分别是1980年的6．4倍和8．6倍。其中国内航线961条（港澳航线43条），通航国内127个城市；国际航线194条，通航32个国家和地区的72个城市，已形成比较发达的国内航空运输网络和连接世界主要国家、地区的国际航空运输网络。

———机队规模日益扩大。通过融资租赁、经营租赁、购买等多种途径积极引进飞机，扩大机队规模，优化机队结构。截至2003年底，中国民航在册运输飞机664架，可提供座位数11万个；其中货机18架，业载能力1080吨。中国民航的主力运输飞机均为世界上技术先进、经济性较好的机型。与此同时，飞机维修技术水平不断提高，北京、上海、广州、成都4个大型维修基地具备了对多数在用飞机、发动机的检修和大修能力。

———基础设施显著改善。通过多种渠道筹集资金，大力加强机场和配套设施建设。2003年末，全国共有航班运营机场148个，比1978年增加了67个；其中能起降B747的机场25个，能起降B737以上机型的机场109个。空中交通管理设施设备建设取得较大进展，目前已在主要航路和繁忙区域实现雷达覆盖，建成了覆盖全国140个机场的VSAT卫星通信网和平面通信网络，建成了跨欧亚航路和分布全国主要航路甚高频地空数据链网。现代信息技术在民航运营与管理中得到广泛运用，已建成计算机旅客订座、货运、代理人分销、商务数据传输网等大型计算机数据处理系统和网络系统，旅客订座系统进入全球机票销售网。

中国民航事业的持续快速发展，为中国改革开放和现代化建设事业作出了积极的贡献，同时也提升了中国民航在世界民航界中的地位。在刚刚闭幕的国际民航组织第35届大会上，中国以150票的高票数首次当选为国际民航组织一类理事国，实现了从30年一直连任的二类理事国向一类理事国的跨越。

过去20多年中国民航发展的历程，也是改革开放的历程。

1980年，中国民航告别军队建制，走上企业化道路。从1987年开始到1992年，中国民航进行以管理局与航空公司、机场分立的管理体制改革，在行业内部引入了竞争机制。此后，一批以地方政府为主投资的航空公司相继成立，一批民航企业进行股份制改造并成功上市。特别是从2002年开始，中国民航进行了自成立以来范围最广泛、力度最大的一轮体制改革。2002年10月，原中国民航总局直属的9家航空运输企业联合重组，成立了中国航空集团公司、中国东方航空集团公司和中国南方航空集团公司。加上地方政府管理的海南航空集团、上海航空公司、山东航空公司、深圳航空公司等，目前中国大陆已形成了新的航空运输企业布局。我们还对原来直接管理的航空运输服务保障企业进行改革重组，分别成立了中国航空器材进出口集团公司、中国航空油料集团公司和中国民航信息集团公司。2003年，我们又进行了机场管理体制的改革。除北京首都国际机场和西藏自治区内民用机场以外，原中国民航总局管理的其他机场全部移交地方政府管理，目前已完成各省（区、市）的机场移交工作。与此同时，中国民航的政府行业管理格局也进行了相应的变革。原来“民航总局—地区管理局—省（区、市）局”三级行业管理体制改革为“民航总局—地区管理局”两级管理体制，撤消了民航各省（区、市）局，组建了民航安全监督管理办公室，作为民航地区管理局的派出机构，负责所辖地域内的安全监管和市场监管。中国民航总局作为国务院主管全国民航事务的直属机构，不再代行脱钩企业的国有资产所有者职能，主要承担安全管理、市场管理、空中交通管理、宏观调控及对外关系五大行业管理职能。另外，改革空中交通管理体制，形成了总局空管局—地区空管局—空管中心（站）三级管理与运营的体制框架。为加强航空保安工作，组建了空中警察队伍。体制改革后，航空运输及服务保障企业、机场的经营自主权扩大，其发展的积极性空前高涨；政府对行业运行监管的力度加大，行为方式更加规范；地方政府对发展民航的关心与重视程度也普遍得以增强。所有这些因素综合起来，形成了“体制改革效应”，为中国民航的快速发展增添了动力。

在对外开放方面，中国大力发展与他国的航空运输关系，到2003年底已经与90个国家签署民用航空协定；中国民航采取国际融资租赁和经营租赁等办法增加飞机；利用国外贷款扩建和新建机场，改造航行管制配套设施；创办中外合资、合作企业。从1980年到2003年，中国民航通过外国政府贷款、外商独资合资、融资租赁、海外上市等方式共利用外资达300多亿美元，涉及飞机维修、发动机维修、地面设备维修、地面服务、生产加工、航空食品等多个领域。中外民航管理、科技、人员培训等领域的交流合作，也非常富有成效。2002年6月21日中国政府颁布新的《外商投资民用航空业规定》，外商投资中国民航企业的比例及其他限制条件大为放宽。2003年，我们在海南试点开放第三、四、五航权，厦门和南京试点扩大货运第五航权，标志着中国民航在扩大市场准入方面又迈出了实质性一步。对外开放的不断扩大，极大地促进了中国民航的改革和发展，使中国民航融入了国际化、全球化的潮流之中。三

近两年来，由于中国国民经济持续快速增长，加入WTO后对外开放进一步扩大；中国民航体制改革迈出重大步伐，企业的活力增强，积极性提高；国内航线运价更加灵活，总体票价水平比较稳定，这些都产生和拉动了航空运输市场需求，从而结束了自1998年以来的较为平缓的增长态势，进入新一轮高速增长期。2003年SARS疫情对中国民航造成了一定影响，但SARS过后市场迅速恢复。今年1—9月份，中国民航全行业完成运输总周转量、旅客运输量和货邮运输量170．7亿吨公里、9064．1万人和201．1万吨，分别比2003年同期增长43．9％、50．2％和30．8％。我们预计今年全年运输总周转量可达到230亿吨公里左右、旅客运输量1．2亿人左右、货邮运输量270万吨左右。国内较大的机场如北京首都机场，旅客吞吐量将超过3000万人次，超过1000万人次的机场将达到6—7个。

中国航空运输市场不仅是目前全球范围内增长最快的市场，也是未来发展潜力最大的市场。中国疆域辽阔，物产丰富，人口众多，适合发展空中交通。目前中国人均国内生产总值（GDP）已达1000美元，按照2002年11月召开的中国共产党第十六次全国代表大会确定的全面建设小康社会的奋斗目标，到2020年中国国内生产总值将比2000年翻两番，这样，如果按现行汇率计算，到2020年人均GDP将达到3000美元。这是整个现代化进程中一个非常关键的阶段，也是经济社会结构将发生深刻变化的重要阶段。许多国家的经验表明，这一阶段也是民用航空业发展较快的阶段。未来10多年，中国民航的发展将面临前所未有的重要战略机遇期。

挑战与机遇同在。当前，随着航空运输的持续快速增长，中国民航人员培训、基础设施、管理水平与航空运输生产快速增长不相适应的矛盾愈发凸现出来。而从长远发展的观点来看，中国民航发展的整体质量目前还处于较低水平，航空运输发展还存在东部和西部、干线和支线、国内与国际、客运和货运、航空运输与通用航空发展不平衡的状况，空中交通管制、信息化建设、人力资源开发与国际先进水平还有较大差距，管理体制和运行机制还不能完全适应社会主义市场经济的要求，法律法规体系尚不完备，航空运输企业的国际竞争力不强等等。这些问题需要尽快予以解决。目前，中国民航正在着手制定“十一五”（2006—2010）发展规划以及至2020年的长远规划，确定发展目标，制定政策措施。

在当前以及今后数年内，为推进中国民航事业的持续快速健康协调发展，我们将在现有的基础上进一步推进改革开放。我们将主要采取如下政策措施：

第一，继续深化体制改革。我们将着力转变政府职能，中国民航总局、地区管理局、省（市、区）航空安全监管办公室的职能和管理权限将依法规范，大幅度减少行政审批项目，使国家、消费者和企业三者利益得到切实维护，为企业公平竞争和健康发展提供良好的环境。鼓励和支持企业实行股份制改造，实现投资主体的多元化，规范法人治理结构。引导和推进机场建立新的管理模式，实现良性发展。

第二，调整市场管理政策。我们将逐步放松国内航线经营权审批，用市场化办法配置航线资源。放宽市场准入，引导、促进国有投资主体、非国有投资主体和外资按照国家产业政策和民航法规规定，投资公共航空运输、通用航空、民用机场和其他民用航空相关项目。进一步推进运价改革。积极推进航空枢纽战略的实施。

第三，进一步扩大对外开放。我们将主动适应全球航空运输自由化发展的趋势，按照“积极、有序、渐进”的原则，分阶段推进航空运输市场的开放。继续大力发展航空运输双边关系，同时积极探讨发展区域航空运输关系，在区域航空运输合作中发挥建设性作用。认真实施《外商投资民用航空业规定》，积极探索利用外资的新方式、新途径。支持航空公司与外国航空运输企业进行代码共享、战略联盟和其他营销合作。

第四，加快法律法规体系建设的步伐。我们正在根据

中国民航改革和发展的新形势，进行《中华人民共和国民用航空法》的修订，并将加快建立、健全与之相配套的民航法规、规章体系。建立健全执法体制。完善行政处罚制度。

第五，积极实施科教兴业战略和人才强业战略。我们将建立和完善对国内外先进技术引进、消化、吸收和创新的有效机制。确立民航企业在科技创新和科技投入中的主体地位。大力推进信息化建设。充分利用境内外教育资源，加强各类专业技术人员和高层次管理人员的培训和培养。鼓励企业聘用外籍优秀人才。

第六，大力加强安全管理。我们将适当提高安全标准，提倡企业采用高于政府安全规章要求的标准。认真总结汲取历史上中国民航发生的安全问题和国际上的经验教训，加强重点安全问题的防范，提高安全水平。特别要加强国际合作，防范危及民航安全的恐怖活动。

总之，随着中国全面建设小康社会的历史进程，通过改革开放逐步解决中国民航发展过程中面临的种种问题和矛盾，可以预期，未来10多年，中国民航业发展将实现质的飞跃。

经过半个多世纪的艰苦奋斗，中国民航已经具备了相当规模，取得的成就举世瞩目。中国民航发展成就的取得，与各国政府、国际民航组织，国内外飞机、发动机和航空设备制造厂商，外国航空运输企业，以及国际与国内社会各界的广泛支持和帮助，是密不可分的。中国民航各相关企业与国内众多企业和各国航空企业的合作，取得了互利和双赢的结果。

在未来时期，进一步改革开放、快速发展的中国民航充满机遇。中国民航总局将一如既往地鼓励和支持国内外的企业与中国民航企业开展合作，也将一如既往地积极开展与国际民航组织和外国政府的合作，共同创造中国和世界航空事业辉煌灿烂的明天！